历史｜人大走过一甲子
六十年一甲子，多少春华秋实。
作为一个体现人民当家作主民主实质的新型政治制度，60年间，中国的人民代表大会制度经历了初创时期的探索确立和曲折发展，遭遇了“文化大革命”时期被“砸烂”的严重破坏，并在十一届三中全会之后全面恢复、健全发展。
60年的实践充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。
正如习近平所言，“只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度，才最可靠、也最管用。”
“丢掉了人大制度，就丢掉了中国特色社会主义道路”
一个国家的根本政治制度，是由这个国家的历史和现实、理论和实践决定的。中国特色社会主义政治制度之所以行得通、有生命力、有效率，就是因为它是从中国的社会土壤中生长起来的。
“人大制度不是原来就有的，而是中国在实践中逐步探索形成的。”全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清对《瞭望》新闻周刊记者说，中国共产党对于人民民主的探索，从中央苏区时期建立的中华苏维埃，到抗战时期的参议会，到解放战争时期的各界人民代表会议，再到建国初期的政协会议，不断发展。
“根据中国的具体国情，最终形成了既不同于西方三权分立政治制度，也不同于前苏联政体的人民代表大会制度。”
人民掌握国家权力、管理国家，需要通过一定的组织形式来实现。十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇回忆，新中国成立后，曾长期主持人大工作的彭真同志曾作了这样的总结：在中国，人民当家作主“最基本的是两个方面”：
一方面，人民通过人民代表大会制度掌握国家权力，管理国家，保证法律的制定和国家重大问题的决定体现人民的共同意志、维护人民的根本利益；另一方面，实行基层自治，老百姓的事让老百姓依法自我管理、自我教育、自我服务。“人民代表大会制度，就是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的主要制度载体”，杨景宇说。
“实践证明，人民代表大会制度适合中国这样一个地域辽阔、人口众多、生产力又不是特别发达的国家。”程湘清说，“这样的政治制度，一方面可以由人大统一行使国家权力，便于就重大事务、重大问题行使权力、做出决定，提高效率，集中力量办大事；一方面在人大统一行使国家权力的情况下，‘一府两院’分别行使行政权、审判权、检察权，并对人大负责，受人大监督，它们之间的关系不是唱对台戏，而是分工合作，各司其职。”
“人大制度能够代表各阶层各团体的利益，同时在国家政权和社会大众之间建立一个宽敞的管道。丢掉了人大制度，就丢掉了中国特色社会主义道路。坚持和完善人大制度，是坚持中国特色社会主义道路的基础工程。基础工程抓不好，中国特色社会主义道路的探索也会受局限。”
中共中央党校教授刘春举例说，“文革”期间最早被砸烂的就是人大，人大不运作了，会也不开了，代表发挥不了作用，人民的政治生活极不正常。“这就是最好的历史镜鉴。”
为改革开放“保驾护航”
十一届三中全会后，中国进入了改革开放的新阶段，人大制度重新步入正轨，经历了大发展、大完善。
“人大制度在中国政治生活中的地位和作用不断凸显，在改革开放的重要阶段、关键节点都发挥了重大作用。”刘春说。
在刘春看来，改革开放之初，党和国家各项工作走上正轨的标志，就是恢复和完善人大制度。
“在改革开放过程中，发展社会主义市场经济的方向是党中央决定的，但具体的立法、落实，由人大实现。社会主义市场经济的发展、改革开放的深化，得益于一套完整的法律体系，人大功不可没。加入WTO等重大事务，人大冲在一线。改革开放一路走来，人大在国家决策体系中发挥着前台、对外和最后决定的作用。”刘春认为。
中国人民大学法学院副院长胡锦光教授，将人大制度在改革开放进程中的独特贡献归纳为五个方面。
一是立法。改革开放之初，一些改革举措于法无据，多是“摸着石头过河”。在实践中被证明可行的改革措施，通过人大上升为法律形式确定下来。
截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，中国特色社会主义法律体系宣告形成。立法工作的巨大进展，为社会主义市场经济各方面秩序的形成提供了依据。
二是人事任免。1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了八二宪法，规定“国家主席、副主席，全国人大常委会委员长、副委员长，国务院总理、副总理、国务委员，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长，连续任职不得超过两届。”
由此，中国废除了实际上存在的领导干部职务终身制，普遍实行领导干部任期制度，实现了国家机关和领导层的有序更替。
三是根据需要及时修改宪法。保证宪法与社会实际相适应，保证改革开放的指导思想、先进理念及时写进宪法。
四是做出国家重大决策，如批准设立特别行政区、经济特区等。
五是发挥监督检查职能。各级人大及其常委会，维护国家法制统一、尊严、权威，对“一府两院”执法、司法工作展开监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。
“如今，每一次全国人大常委会会议都颇受瞩目，每年一度的全国两会都会吸引国内外亿万‘眼球’关注。这说明，人大制度在中国政治发展的重大关头、重大决策、重大争议问题中，都具有不可取代的重要地位。”刘春说。
“制度自信不是自视清高、固步自封”
正如习近平所言，“中国特色社会主义民主是个新事物，也是个好事物。当然，这并不是说，中国政治制度就完美无缺了，就不需要完善和发展了。制度自信不是自视清高、自我满足，更不是裹足不前、固步自封，而是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系完善和发展。”
改革开放以来，中国的人大制度不断走向完善。在这一过程中，八二宪法的制定是一个重要节点。
“八二宪法以五四宪法为基础，总结新中国成立以来我国政权建设正反两方面的基本经验，特别是十年‘文革’的沉痛教训，体现政治体制改革精神，作了许多新的规定”，杨景宇说。
这部宪法第一次明确地揭示了人民代表大会制度所体现的民主集中制的制度内涵：全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督；中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
首先，八二宪法扩大了全国人大常委会的职权，与全国人大共同行使国家立法权并监督宪法的实施，负责解释宪法，加强对“一府两院”工作的监督；加强全国人大及其常委会的组织建设，设立专门委员会、委员长会议制度等；规定县级以上地方各级人大设常委会，并赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。
其次，推进行政管理体制改革，规定行政机关实行首长负责制；政府设立相对独立的审计机关。
第三，恢复设立国家主席。
第四，设立中央军委，领导全国武装力量。
第五，废止政社合一的人民公社体制，恢复设立乡政权。
第六，确立基层群众性自治制度。
第七，废除事实上存在的领导职务终身制。
第八，确定了“一国两制”重大方针。
“我国的根本政治制度发展至八二宪法，应该说已经比较完善了”，杨景宇认为。
八二宪法颁布实施，特别是改革开放进入新世纪以来，人大及其常委会在立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权四项重要职能方面，都取得了新的重大进展。
2000年3月，立法法通过，人大及其常委会的议事规则不断完善。
2007年“20年磨一剑”的监督法正式实施，保证了人大常委会依法行使监督权。
2009年，选举法修正案审议通过，明确规定实行城乡按相同人口比例选举人大代表，人大代表的代表性进一步扩大。
……
“进入全面深化改革时期，人大传统的建章立制作用会进一步加强，同时在民主政治、法制建设推进过程中的平台作用、合法化的空间作用也将更加凸显。”刘春认为。
与时俱进完善人民代表大会制度
在庆祝大会上，习近平指出，“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。新形势下，我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度。”
他还指出了当前和今后一个时期，要着重抓好“加强和改进立法工作、法律实施工作、监督工作，加强同人大代表和人民群众的联系，加强和改进人大工作”等几个重要环节。这与十八届三中全会《决定》中“推动人民代表大会制度与时俱进”的要求一致。
接受《瞭望》新闻周刊采访的专家认为，在全面深化改革的进程中，人大将发挥更重要、更全面的作用，“地位、作用前所未有，更加突出”。
“人大制度本身也是国家政治体制的组成部分，其发展完善也是全面深化改革的一项重要内容。”刘春说，例如人大代表的构成，应更贴近基层、一线，更具广泛的代表性。
胡锦光说：“人大是民意代表机关，当前中国社会民众的利益诉求多元化态势明显，人大代表应当能够表达人民群众不同的需求，人大应成为利益诉求表达的主渠道。”
再如人大会议的组团结构和法案审议程序，“在以地区为格局的组团结构中，受行政化局限，特定界别、特定地区、特定团体的困难和政策诉求不易提出。此外，人大法案的审议也是大会讨论少、小组交流多，未来应继续改进、规范。”刘春表示。
今年2月28日，习近平在中央全面深化改革领导小组第二次会议上发表重要讲话指出，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。
“推进法治中国建设，做到依法治国、依法执政，首先要有法可依。”胡锦光说，“立法和监督是人大的重要职能，不仅要完善立法，保证法律体系内部的一致性、统一性，还要监督法律的实施，使法律不仅仅停留在纸面上。”
“历史在发展，改革在深化，主体多元化，利益多元化，深层次的矛盾积累，对民主法制建设提出了许多新要求。”杨景宇说，“十八届三中全会《决定》提出，推进人民代表大会制度与时俱进，尊重人民的主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新。这是对人大工作和建设提出的新要求。”
今年9月，人大制度迎来建立60周年大庆；10月，十八届四中全会将以全面推进依法治国为主题，作出全面部署。
杨景宇说：“今年国家政治生活中的这两件大事，对于国家政权建设、国家治理体系现代化建设、民主法制建设都具有重大意义。我们正在做前人从未做过的伟大事业，我们的目标一定能够达到。对这一点，我是坚信不疑的。”■（记者/韩冰 张程程，《瞭望》2014年第37期）
——————————————————
关注瞭望微信，给你权威的新闻洞察力